《食品安全法》大修 安全信息发布“事先核审”引争议

许浩

自2009年实施以来，《食品安全法》迎来首次大修。

6月23日，在第十二届全国人大常委会第九次会议上对《食品安全法（修订草案）》（以下简称《草案》）进行首次审议。

在保留了原有的基本框架的基础上，《草案》将监管和各方法律责任制全面升级。

国家食品药品监督管理总局局长张勇连用三个“最”作进一步阐释：对违法生产经营者实行最严厉的处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责，对违法作业的检验机构等实行最严格的追责。

“重典治乱”

参与《食品安全法》修订的中国人民大学商法研究所所长刘俊海介绍，《草案》此次修订过程中体现出“重典治乱，猛药去疴”思路。

“在《草案》讨论过程中，李克强总理曾多次强调，对于侵害公众食品安全的行为，要加大处罚力度。这也是此次修法的指导思想。”刘俊海说。

面对层出不穷的食品安全的犯罪案件，似乎违法成本低成为了重要原因。于是公众呼吁“乱世须用重典”，用严刑峻法来保障食品安全。

自2009年6月1日起施行的《食品安全法》规定，违反该法有关规定的经营者，将被处以货值金额5倍以上、10倍以下罚款。除此之外，该法还规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损害，还可以向生产者或者销售者要求支付10倍于价款的赔偿。而此前，中国有关民事惩罚性赔偿的法律规定，只见于《消费者权益保护法》。该法规定的惩罚性赔偿也仅为双倍。

构建食品安全的希望并没有因此实现，食品安全领域违法犯罪仍处高发态势。仍然发生诸如2010年7月三聚氰胺毒奶粉事件、2011年3月河南双汇瘦肉精事件、2011年5月山东地沟油事件等。

刘俊海认为，其中的原因之一是，在食品安全案件中，消费者维权成本高，而企业违法成本低，出现了消费者“为了追回一只鸡，必须杀掉一头牛”的窘境。

为了解决此问题，《草案》一方面提高企业的违法成本，降低其违法收益，另一方面提升消费者维权收益，降低维权成本。

《草案》提高惩罚性赔偿金的额度，消费者在法定情形下可以要求十倍价款或者三倍损失的惩罚性赔偿金制度。对在食品中添加有毒有害物质等性质恶劣的违法行为，规定直接吊销许可证，并处最高为货值金额三十倍的罚款；对明知从事上述严重违法行为、仍为其提供生产场所或者向其销售违禁物质的主体，规定了最高二十万元的罚款。

对此，刘俊海认为，消费者索赔的额度还可以提高，采取“上不封顶”的原则。赔偿的基数可以参考当地的平均工资收入，如此一来，高额的惩罚性赔偿金不但鼓励了消费者积极维权，还加大了不法企业的违法成本。

打击地方保护

刘俊海认为，此前食品安全事故频发，除了政府地方保护主义因素之外，还存在有关行政部门失职渎职、以权谋私、执法腐败、部门谋利问题。每起食品安全事件的背后基本上都存在着相关职能部门监管不到位、失职渎职甚至贪污受贿的行为。

长期关注食品安全的刘彤海律师认为，当前《食品安全法》对行政执法人员渎职行为处分过宽。他经过研究发现，在媒体公开报道的食品安全事件中，仅有对造假人员和企业负责人如何处理的刑事处罚，却未看到对失职渎职的行政执法人员给予刑事处罚。

为解决此问题，《草案》细化并加重对失职地方政府负责人和食品安全监管人员的处分。按照规定的职责逐项设定相应的法律责任，细化处分规定；增设地方政府主要责任人应当引咎辞职的情形；设置监管“高压线”，对有瞒报、谎报重大食品安全事故等三种行为的，直接给予开除处分。

自2008年以来，多数食品安全问题经媒体曝光后才得以处理。但因发布虚假、错误的食品安全信息影响企业的案例也曾发生。如何处理消费者知情权与信息准确性之间的矛盾？

在《食品安全法（修订草案送审稿）》（以下简称“送审稿”）第106条规定，“任何单位和个人发布可能对社会或者食品产业造成重大影响的食品安全信息，应当事先向食品生产经营企业、行业协会、科研机构、食品安全监督管理部门核实。”

《草案》规定，国家建立统一的食品安全信息平台，未经授权不得发布依法应当由食品药品监督管理等部门公布的食品安全信息。

同时《草案》对核实部门的范围做了缩减，发布的食品安全信息可能对社会或食品产业造成重大影响的，应当事先向设区的市级以上人民政府食品药品监管部门核实情况。

此规定引起了法律专家和公益组织的异议，认为此规定使得食品安全信息的发布权由政府部门单向掌控，公众监督将会被削弱，建议删除此条款。

 

一家公益组织的非工作人员表示，现在第三方机构发布的食品安全信息，对于食品安全问题的监督发挥着重要作用。

他担心，“事先核实”的规定则导致政府对任何食品安全信息的公布都需进行事先审查和批准，这不仅将会加大食品安全风险瞒报、延报的隐患，而且也会形成信息的堵塞甚至扭曲，使消费者失去知情权和社会监督通道。

刘俊海认为，由于食品安全信息涉及公众利益，发布此类信息需要审慎。第三方机构发布的食品安全信息要真实、客观，在发布前应该向食品安全监督管理部门核实。对此条要正确理解，不能机械地理解为前置性条款，认为食品安全信息的发布权被垄断。但是食品安全监督管理部门在合理的期限内拒绝回复，只要不是恶意不实的信息也是可以发布的。